Особенности двухпалатной структуры Федерального Собрания

2. Сохранение двухпалатной структуры в нынешнем российском парламенте объясняется как традицией, так и главным образом федеративной формой государственного устройства страны. Вместе с тем двухпалатная структура Федерального Собрания впервые в истории России задумана и реализована, хотя и недостаточно последовательно, в соответствии с идеей деления палат на нижнюю и верхнюю, хотя юридически такое наименование к палатам не применяется.

Если в советское время палаты Верховного Совета РСФСР были равноправны (сначала полностью, затем равноправие распространилось только на законодательный процесс, принятие других совместных актов), то ныне Государственная Дума и Совет Федерации обладают различными полномочиями. Это касается всех их функций. Так, федеральные законы принимает Государственная Дума, а Совет Федерации только участвует в этом процессе путем одобрения или отклонения законов.

Выборность как способ формирования распространяется только на Государственную Думу. Совет Федерации не избирается, а формируется по должностному принципу. В его состав входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

Будучи представительным органом, Федеральное Собрание интегрирует в себе принципы территориального представительства народа и представительства субъектов РФ, положенные соответственно в основу формирования Государственной Думы и Совета Федерации. Поэтому Федеральное Собрание как орган народного представительства является таковым прежде всего благодаря Государственной Думе.

Статусы депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации при юридическом сходстве ряда основных положений в целом существенно различаются по своей природе и по уровню профессионализма. Депутат Государственной Думы представляет весь народ РФ, а член Совета Федерации - определенный субъект РФ. Первый работает на профессиональной основе, второй - совмещает профессиональную работу в субъекте РФ с членством в Совете Федерации, которое носит производный характер.

Федеральное Собрание - юридически самостоятельный орган - в организационном плане таковым не является. Тем самым и его юридическая самостоятельность практически носит фиктивный характер. Ни депутаты, ни члены Совета Федерации, ни председатели палат не вправе представлять Федеральное Собрание как единый орган государственной власти. Никаких совместных органов, кроме вспомогательных комиссий для предварительной выработки компромиссных предложений по конкретным законопроектам, палаты не создают. Они не принимают совместных постановлений, не проводят совместных заседаний, кроме прямо предусмотренных ч. 3 ст. 100 Конституции РФ.

Каждая из палат является, в свою очередь, самостоятельным государственным органом. В этих условиях весьма остро стоит вопрос об обеспечении взаимодействия палат.

В настоящее время взаимоотношения палат ограничиваются созданием на паритетных началах комиссий по законопроектам, взаимным посещением отдельными депутатами и членами Совета Федерации заседаний другой палаты. В правовом отношении ряд действий Государственной Думы порождает обязанности Совета Федерации (рассмотреть принятый закон и др.) и наоборот.

Представляется целесообразным разрешить парламенту проведение совместных заседаний и принятие постановлений по вопросам, круг которых мог бы быть исчерпывающим (например, делегирование полномочий правительству, создание совместных расследовательских комиссий, отражение позиции парламента по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни). Формами взаимодействия могли бы быть институты представителей палат друг у друга, совместные заседания комитетов палат, совещания председателей палат. Введение этих форм возможно без изменения конституционных положений. Тем самым был бы сделан шаг на пути наполнения реальным содержанием института Федерального Собрания как самостоятельного органа государственной власти страны.

Низкий уровень взаимодействия палат отрицательно влияет на эффективность работы Федерального Собрания и институт народного представительства в целом.